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Infographie | Covid-19 : qui décide de quoi et comment ? Visualisez les circuits de la gestion de l’épidémie en France

Par Service infographie

Publié aujourd’hui à 16h35, mis à jour à 19h21

Pour faire face à la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, le gouvernement a mis en place un dispositif inédit, créant plusieurs instances consacrées à la gestion de la pandémie, tout en recentrant le processus de décision autour de l’Elysée. Une organisation complexe des circuits de décisions que Le Monde présente ici sous la forme d’une infographie.

Pour les politistes Delphine Dulong et Brigitte Gaïti, cette radiographie des circuits de décision montre un rétrécissement de l’espace de la décision politique autour de la figure présidentielle, au risque d’une perte d’efficacité sur le terrain. « Avec le Covid-19, la présidentialisation de la Ve République a pris une forme radicale », regrettent-ils dans une tribune.

« Nous vivons encore dans l’illusion de l’Etat stratège », commente, de son côté, le haut fonctionnaire Sébastien Soriano. Pour lui, la pandémie a montré les limites structurelles d’un Etat dominé par la culture de l’indicateur, de l’expertise omnisciente et de la centralisation.

Cette mise à plat des circuits de décision souligne surtout la multiplication des strates et des acteurs de la décision publique, voués à contourner un supposé immobilisme de l’appareil d’Etat. Cette « stratégie du court-circuit a un coût, des biais et des effets pervers », estime le politiste Antoine Vauchez, quand l’ancien directeur de Santé publique France, François Bourdillon, met en garde contre « l’empilement des structures d’expertise qui peut mettre à mal le programme national de vaccination ».

Les instances de décision politique

Le président de la République

Le conseil de défense sanitaire

Secret-défense, il se réunit à la convenance du chef de l’Etat, aussi chef des armées, à un rythme quasi hebdomadaire pour formaliser les décisions.

Regroupe de 10 à 20 personnes, des responsables politiques, des hauts fonctionnaires, des spécialistes et pas toujours les mêmes personnes.

Le premier ministre, la ministre des armées, le ministre de l’intérieur, le ministre de la santé et le directeur général de la santé sont toujours présents.

Le premier ministre et son gouvernement

En charge des restrictions et obligations

Décide et organise l’état d’urgence sanitaire, le confinement et le déconfinement, le couvre-feu.

Le ministre de la santé

Déclenchement du plan Orsan (dispositif exceptionnel d’organisation des soins en situation de crise).

Pilotage interministériel de la stratégie vaccinale.

Mise en place des tests gratuits.

Task force vaccination (mission interministérielle)

Gestion de la vaccination

Gère les aspects logistiques, l’approvisionnement et les commandes.

Cabinets privés : McKinsey, Accenture, Citwell et JLL

Gestion de la vaccination

Ils sont rattachés à la task force vaccination du ministère de la santé et collaborent à la stratégie et à la logistique.

Ministère de l’intérieur

Préfets

Gestion de la vaccination

Ils organisent la mise à disposition des locaux pour la vaccination avec les agences régionale de santé (ARS) et les collectivités locales.

Maires

Gestion de la vaccination

En charge des restrictions et obligations

Ils instaurent des couvre-feu par décret local et sont les interlocuteurs pour la mise en place de la vaccination.

Le Parlement (Assemblée nationale et Sénat)

En charge des restrictions et obligations

Vote l’état d’urgence sanitaire et sa prorogation.

Contrôle l’action du gouvernement via des commissions d’enquête.

Vote le budget de la sécurité sociale.

Commission d’enquête du Sénat

Dans un rapport adopté le 8 décembre 2020, les membres de la commission d’enquête du Sénat soulignent un « défaut de préparation », un « défaut de stratégie » et un « défaut de communication » de la part du gouvernement dans la gestion de cette crise.

Commission d’enquête de l’Assemblée nationale

Dans un rapport adopté le 2 décembre 2020, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale relève une série de manquements des pouvoirs publics en amont de la crise sanitaire et pendant.

Mission d’évaluation de l’éxécutif sur la gestion de la crise liée au Covid-19

Confiée à l’infectiologue et épidémiologiste suisse Didier Pittet, cette mission formée par Emmanuel Macron le 25 juin 2020, chargée de fournir une analyse indépendante sur la manière dont l’exécutif français fait face à l’épidémie, a rendu un rapport d’étape en octobre 2020.

La mise en œuvre des décisions

DGS (Direction générale de la santé)

Coordonne les politiques de prévention et de santé en s’appuyant sur plusieurs agences.

Pilote le plan Orsan.

Donne des instructions d’achat (stocks) et établit les doctrines d’utilisation.

Le directeur de la DGS, Jérôme Salomon, en poste depuis janvier 2018, est infectiologue de formation. Le haut fonctionnaire a été accusé d’avoir minimisé les besoins en masques mais aussi en médicament et d’avoir tenté de faire modifier un rapport pour dissimuler sa mauvaise gestion des stocks.

Santé Publique France

Traçage de contacts

Études, recherches, collecte de données

A pour mission d’améliorer et de protéger la santé avec trois axes majeurs : anticiper, comprendre et agir.

Assure une veille sanitaire, sous la tutelle du ministère de la santé.

Publie quotidiennement les principales données Covid (laboratoires, médecins et hôpitaux).

Gère le stock de l’État (médicaments et matériel).

Centralise l’information sur la circulation des variants.

Les 18 ARS (agences régionales de santé)

Les ARS déclinent et mettent en œuvre la politique nationale de santé. Elles organisent les soins, la veille et la sécurité sanitaire, ainsi que la prévention.

Gèrent le traçage de contacts en cas de suspicion de clusters.

Supervisent la logistique des vaccins.

Dix ans après leur création, les agences régionales de santé se retrouvent en première ligne dans la réponse à la crise épidémique : mise en place des tests, augmentation du nombre de lits de réanimation, organisation de la campagne vaccinale… Un rôle de premier plan qui les expose directement aux critiques.

DGOS (Direction générale de l’offre de soins)

Gestion des lits d’hôpitaux.

Au ministère de la santé, la direction générale de l’offre de soins estime possible de pouvoir porter à 12 000 le nombre de lits de réanimation pour faire face à l’afflux de patients Covid. Un objectif jugé inatteignable sur le terrain.

DGCS (Direction générale de la cohésion sociale)

Publication du protocole pour la vaccination en Ehpad.

Direction de la sécurité sociale

Assurance-maladie

Traçage de contacts

Informe les cas contacts via la plate-forme « ContactCovid ». Depuis le mois de mai, des milliers de salariés de la Caisse nationale d’assurance-maladie appellent chaque jour les personnes testées positives au Sars-Cov 2 et les « cas contacts » qu’elles veulent bien signaler.

Cogère avec la direction générale de la santé le fichier SI vaccin Covid (Système d’information vaccin Covid) pour le suivi de vaccination.

Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM)

Gestion de la vaccination

Traçage de contacts

A pour mission de garantir la sécurité des médicaments.

A rejeté la demande d’autorisation d’utiliser l’hydroxychloroquine à l’IHU de Marseille.

Accède au fichier SI Vaccin Covid (Système d’information vaccin Covid), qui recense les personnes vaccinées.

Recense les cas d’allergies liées au vaccin (effets secondaires).

La multiplication des instances de conseil

HAS (Haute Autorité de santé)

Autorité publique indépendante, à caractère scientifique.

Créée en 2004, présidée depuis 2017 par Dominique Le Guludec.

Se prononce sur : l’évaluation des produits de santé, les pratiques professionnelles, l’organisation des soins et de la santé publique.

A validé l’usage des tests salivaires et antigénique

A proposé le plan de vaccination en 5 phases.

Les recommandatation de la Haute autorité de santé ont parfois été démenties par le gouvernement, par exemple à propos de l’intervalle de temps recommandé entre les deux doses de vaccins Pfizer.

Conseil scientifique Covid-19

Fondé le 11 mars 2020 par le gouvernement pour éclairer la décision publique dans la gestion de la situation sanitaire.

Présidé par le médecin et immunologue Jean-François Delfraissy, il se réunit tous les jours, et ses avis sont publics et disponibles en ligne.

Il peut être saisi par le ministère de la santé, mais il peut également s’autosaisir d’une question.

Depuis l’apparition du Covid-19 en France, les avis du Conseil scientifique font régulièrement le point sur les connaissances relatives au virus et proposent des mesures pour juguler son expansion. Alors que le gouvernement suivait ces avis assez scrupuleusement au début de la pandémie, il a depuis pris davantage de distances.

Le comité scientifique sur les vaccins Covid-19

Installé en octobre 2020, il est présidé depuis par Marie-Paule Kieny, vaccinologue.

A pour mission d’éclairer le gouvernement sur les différents vaccins, les essais cliniques et l’administration de ces vaccins.

HCSP (Haut Conseil de la santé publique)

Fondé en 2004, présidé depuis 2017 par Franck Chauvin.

Chargé d’aider à la prise de décision en matière de santé publique pour les pouvoirs publics.

Rend des avis sur l’ouverture des écoles, les masque (port et type), etc.

Ses avis sont souvent suivis d’effet (décrets, arrêtés, circulaires).

CCNE (Comité consultatif national d’éthique)

Organisme consultatif indépendant.

Rend des avis, rappelle les principes à tenir (justice, équité…).

Le CCNE est consulté par saisine de différents organismes ou institutions gouvernementales, mais peut aussi s’autosaisir.

Académie nationale de médecine

Société savante fondée en 1820, elle a créé le 16 mars 2020 une cellule de veille scientifique Covid-19.

Avis et communiqués.

A communiqué et donné son avis sur la vaccination, les gestes barrières, le dépistage, etc.

Le Comité analyse, recherche et expertise (CARE)

Créé le 24 mars 2020 par le gouvernement et présidé par la virologue Françoise Barré-Sinoussi.

A conseillé le gouvernement jusqu’en juin sur les traitements, les tests, le traçage de contacts…

N’a pas été activé pour la deuxième vague.

Conseil citoyen sur la vaccination

Gestion de la vaccination

Conseil de 30 citoyens et de 5 suppléants tirés au sort selon des critères d’âge, de genre, de région, de niveau de diplôme, de catégorie socio-professionnelle et de type d’habitation.

Chargé de représenter la société française dans son ensemble et de conseiller le gouvernement dans sa stratégie vaccinale.

Il s’est rééuni pour la première fois le 16 janvier et doit rendre son premier rapport le 23 février.

Ce conseil mis en place pour tenter de juguler la défiance des Français vis-à-vis de la vaccination a rapidement été l’objet de critiques concernant la lenteur de sa mise en place et le flou de sa mission.

Ordre national des médecins

Organisme de droit privé chargé d’une mission de service public auquel tous les médecins pratiquant en France sont tenus de s’enregistrer.

Au 1er janvier 2020, 307 130 médecins y étaient inscrits.

Emet des avis sur la vaccination, la pratique des tests ou l’accès aux soins.

La partie recherche

Ministère de la recherche

INSERM

Coordination du consortium REACTing.

REACTing

Lancé en 2013, ce consortium multi-disciplinaire coordonne la recherche pour faire face aux crises sanitaires liées aux maladies infectieuses.

A sélectionné en mars 2020 20 projets de recherche dans la lutte contre l’épidémie scientifiques.

CAPNET

Instance de concertation composée de différents acteurs de la recherche qui a pour mission de réguler les recherches sur le Covid-19 pour prioriser les plus prometteuses.

Opérationnel depuis le 3 novembre 2020.

ANRS Maladies infectieuses émergentes

Créée en janvier 2021 par le rapprochement de REACTing et de l’ANRS (Agence nationale de la recherche sur le sida et les hépatites virales).

Prépare et coordonne la recherche pour faire face aux crises sanitaires liées aux maladies infectieuses.

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